หากมองว่าประเทศไทยอยู่ในขั้นวิกฤต สิงคโปร์คือตัวอย่างหนึ่งที่ใช้วิกฤตของประเทศเป็นจุดเริ่มต้นในการพัฒนาระบบการศึกษาอย่างจริงจัง

หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สิงคโปร์ได้รับเอกราชจากอังกฤษในปี 1963 แต่เอกราชนั้นไม่หอมหวาน เพราะการถอนตัวของอังกฤษหมายถึงการถอนตัวของทุนและบุคลากรที่ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจของสิงคโปร์โดยตรง เนื่องจากสิงคโปร์เป็นเมืองท่าที่พึ่งพาพาณิชย์นาวีมากเกินไป

เกาะเล็กๆ ที่มีทรัพยากรจำกัด ที่ถูกทิ้งให้โดดเดี่ยว จึงเลือกรวมประเทศกับมาเลเซีย แต่การรวมประเทศได้นำมาซึ่งปัญหาการเมืองและการเหยียดชนชาติ ผู้มาทีหลังจากเกาะเล็กๆ ที่ไม่มีแต้มต่อทางทรัพยากร จึงขอประกาศแยกตัวจากมาเลเซียในปี 1965

ลีกวนยู ผู้นำพรรคกิจสังคมที่ประกาศแยกสิงคโปร์ออกจากมาเลเซีย เล็งเห็นว่า ทรัพยากรอย่างเดียวที่เกาะเล็กๆ แห่งนี้มีคือ ‘มนุษย์’ และการจะพัฒนามนุษย์ได้มีเพียงแค่ระบบการศึกษาเท่านั้น

ช่วงปีแรกหลังแยกตัวจากมาเลเซีย 59% ของงบประมาณประจำปีของสิงคโปร์ถูกใช้จ่ายไปกับการศึกษาชั้นประถม, 27% ใช้กับการศึกษาชั้นมัธยม และ 14% สำหรับการศึกษาขั้นอุดมศึกษา

ภาษาอังกฤษถูกเลือกใช้เป็นสื่อกลางในการเรียนการสอน (แม้จะมี ‘ภาษามาเลย์’ เป็นภาษาประจำชาติ) เพื่อเตรียมความพร้อมในการเชื่อมโยงเศรษฐกิจสิงคโปร์เข้ากับเศรษฐกิจโลก และเชื่อมโยงกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ ในประเทศ

ในยุค 80s สิงคโปร์ที่พึ่งพิงการผลิตภาคอุตสาหกรรม โดยใช้แรงงานราคาถูกในประเทศ เพื่อดึงดูดการลงทุนจากต่างชาติ เริ่มหมดมนต์ขลัง เพราะประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคเริ่มใช้วิธีการเดียวกัน สิงคโปร์ตระหนักถึงความจริงนั้น จึงปฏิรูปการศึกษาในปี 1979 ให้มีคุณภาพมากขึ้น ด้วยการเปลี่ยนหลักสูตรที่เน้นพัฒนาคุณภาพและทักษะของปัจเจกบุคคล

แต่หลังการพัฒนากว่า 2 ทศวรรษ หนทางนั้นไม่ได้โรยด้วยกลีบกุหลาบ เมื่อผู้วางนโยบายการศึกษาสิงคโปร์เริ่มตระหนักถึงปัญหาที่เกิดจากนโยบาย จากการวางแผนการศึกษาที่ทำโดยการสั่งจากเบื้องบนสู่เบื้องล่าง โดยไม่ปรึกษาหรือฟังเสียงครู ส่งผลให้การศึกษาของสิงคโปร์ขาดอิสระ และความคิดสร้างสรรค์ ครูและนักเรียนกลายเป็นเพียงเครื่องจักรภายใต้กลไกของภาครัฐ มีหน้าที่เพียงสอนและเรียนตามหลักสูตรที่ถูกกำหนดมาเท่านั้น

ปี 1997 สิงคโปร์ที่ต้องการแก้ปัญหาดังกล่าว จึงเปลี่ยนแปลงหลักสูตรอีกครั้ง โดยเน้นย้ำไปที่การพัฒนาทักษะส่วนบุคคล และความคิดสร้างสรรค์ ด้วยรูปแบบการจัดจำแนกนักเรียนตามความรู้ความสามารถอย่างละเอียด ในชั้นระดับมัธยมมีการแบ่งการศึกษาออกเป็น 4 สาย เพื่อคัดแยกนักเรียนตามคะแนนสอบส่วนกลาง (PSLE) ที่จัดสอบหลังเรียนจบชั้น ป.6 คือ 1. เร่งรัด (Express) 2. พิเศษ (Special) 3. สามัญ (Normal Academic) และ 4. อาชีวะ (Normal Technical) ซึ่งในระบบการเรียนขั้นอุดมศึกษา ก็มีการใช้ระบบการคัดแยกเช่นเดียวกัน

สิงคโปร์สร้างบุคลากรทางการศึกษา ซึ่งเป็นต้นทางของการสร้างทรัพยากรมนุษย์ด้วยการทุ่มเงินและสวัสดิการ เพื่อดึงดูดและรักษาคนเก่งให้มาเป็นครูและอาจารย์ ด้วยการให้เงินเดือนแรกเริ่มในระดับเดียวกับทนาย วิศวกร และแพทย์ในโรงพยาบาลรัฐ และส่งเสริมการเรียนรู้อย่างต่อเนื่องด้วยการสนับสนุนให้ครูอาจารย์ลาไปศึกษาเพิ่มเติมได้ (Sabbatical Leave)

ขณะเดียวกัน ก็มีการอุดหนุนให้คนที่เรียนต่อด้านอาชีวะ ซึ่งเป็นกลุ่มคนที่ได้คะแนนสอบน้อยที่สุดในระบบ ด้วยการพัฒนาสถาบันอาชีวะให้ทันสมัยทัดเทียมกับมหาวิทยาลัยชั้นนำ และส่งเสริมให้มีโครงการฝึกงานกับบริษัทต่างๆ ซึ่งส่งผลให้ระดับเงินเดือนเฉลี่ยแรกเริ่มของนักศึกษาสายอาชีวะเพิ่มขึ้นจาก 700 เหรียญสิงคโปร์ในปี 1994 สู่ 1,200 เหรียญสิงคโปร์ในปี 2005

ในบทนำของรายงานเรื่องพัฒนาการการศึกษาสิงคโปร์ตั้งแต่ปี 1965 (The Development of Education in Singapore since 1965) ที่จัดทำขึ้นสำหรับผู้แทนจากประเทศต่างๆ ในทวีปแอฟริกา ซึ่งเดินทางมาดูงานด้านการศึกษาที่สิงคโปร์ระบุว่า การศึกษาของสิงคโปร์ในช่วงทศวรรษ 1960 แทบไม่ต่างจากชาติต่างๆ ในทวีปแอฟริกา

แต่หลังจากนั้น 50 กว่าปีต่อมา คงไม่มีใครคาดคิดว่า ประเทศที่เป็นเกาะเล็กๆ ที่เป็นด่านอาณานิคมที่ด้อยพัฒนาอย่างสิงคโปร์ จะพัฒนาระบบการศึกษาและสร้างชาติขึ้นมาจนเป็นอันดับหนึ่งของภูมิภาคอาเซียนและอันดับต้นๆ ของโลก

มีกำแพงอย่างน้อย 4 ด้าน ที่ทำให้สิงคโปร์โมเดลยากจะเกิดขึ้นซ้ำนอกคาบสมุทรมลายู

กำแพงที่หนึ่ง – จุดเริ่มต้นที่ไร้ภาคเกษตร

ภาคเกษตรเป็นปมเงื่อนสำคัญของการพัฒนาเศรษฐกิจ เพราะในขณะที่ประเทศต้องการความมั่นคงทางอาหาร แต่การพัฒนาอุตสาหกรรมก็ต้องการกำลังแรงงานและพื้นที่ใช้สอยจากภาคเกษตรเช่นกัน

ในแง่นี้ โจทย์แรกเริ่มของสิงคโปร์จึงง่ายกว่าประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่ เพราะมีสัดส่วนภาคเกษตรและการประมงอยู่เพียงกระจิดริด (ร้อยละ 3.6 ของจีดีพีในปี 1960) ทั้งรัฐบาลยังมีเป้าหมายแน่วแน่ในการลดบทบาทภาคเกษตรลงอย่างต่อเนื่อง ถนนออร์ชาร์ด (Orchard Road) เป็นสัญลักษณ์ที่ชัดเจนที่สุด เพราะแต่เดิมเคยเป็นพื้นที่เพาะปลูกหลักของประเทศดังชื่อถนน ก่อนที่พรรค PAP จะเปลี่ยนให้เป็นเส้นทางช็อปปิ้งที่เต็มไปด้วยร้านค้าและแหล่งบันเทิงในทศวรรษ 1980 จนไม่เหลือร่องรอยของเรือกสวนไร่นาอีกต่อไป ในปัจจุบันกำลังแรงงานที่อยู่ในภาคเกษตรของสิงคโปร์ก็มีจำนวนไม่ถึงร้อยละ 1 เท่านั้น

ประเทศที่มีภาคเกษตรขนาดใหญ่ ณ จุดเริ่มต้นต้องเผชิญโจทย์ที่ยากกว่ามาก เกาหลีใต้และไต้หวันต้องปฏิรูปที่ดินและปรับปรุงการผลิตภาคเกษตรขนานใหญ่ตั้งแต่ช่วงเริ่มต้นพัฒนาเศรษฐกิจ รัฐต้องซื้อใจชาวนาและเพิ่มผลิตภาพ ไปพร้อมๆ กับโยกย้ายทรัพยากรและแรงงานสู่ภาคอุตสาหกรรม ประเทศอื่นๆ ในอุษาคเนย์ที่ไม่เคยปฏิรูปภาคเกษตรจริงจังอย่างไทย อินโดนีเซีย หรือฟิลิปปินส์ ล้วนแต่ไม่ประสบความสำเร็จในการพัฒนาอุตสาหกรรมทั้งสิ้น

กำแพงที่สอง – การเปิดเสรีแบบมียุทธศาสตร์

สิ่งที่ผู้คนมักเข้าใจผิดมากที่สุดต่อสิงคโปร์โมเดลคือ คิดว่าความสำเร็จของเกาะเล็กๆ แห่งนี้เกิดจากการเปิดเสรีแบบไร้ขอบเขต เชื่อว่าการปล่อยให้บริษัทข้ามชาติเข้ามาลงทุนโดยไร้ข้อจำกัดทั้งทางกฎระเบียบและภาษีจะเป็น “สูตรสำเร็จ” ที่ทำให้เศรษฐกิจเติบโตโดยอัตโนมัติ

ในความเป็นจริง สิงคโปร์เปิดเสรีการค้าการลงทุนแบบมีเงื่อนไขเสมอ เพราะรัฐบาลมีเป้าหมายชัดเจนว่าในแต่ละช่วงเวลาต้องการส่งเสริมอุตสาหกรรมใดเป็นพิเศษ การสนับสนุนด้านการเงินและแรงงานก็มีลักษณะเฉพาะเจาะจงสำหรับความชำนาญเฉพาะทาง

ยิ่งไปกว่านั้น สิงคโปร์ยังเป็นประเทศที่ใช้รัฐวิสาหกิจอย่างแข็งขันภายใต้บริษัทโฮลดิ้งอย่าง Temasek กิจการของสิงคโปร์ที่เราคุ้นชื่อกันจำนวนมากก็เป็นบริษัทในเครือข่ายรัฐ ไม่ว่าจะเป็น DBS Bank, SingTel หรือแม้แต่ Singapore Airlines จนทำให้ภาครัฐมีบทบาทสำคัญถึงประมาณ 1 ใน 3 ของระบบเศรษฐกิจประเทศ (วัดจากสัดส่วนการสะสมทุนถาวรเบื้องต้น) อันเป็นสัดส่วนที่สูงยิ่งกว่าประเทศอย่างญี่ปุ่นหรือเกาหลีใต้ที่เชื่อกันว่ารัฐชอบเข้ามายุ่มย่ามกับกลไกตลาดเสียอีก

รัฐเผด็จการที่ถอดบทเรียนจากสิงคโปร์ได้เพียงว่า “เปิดเสรีดีที่สุด” ย่อมไม่สามารถก้าวข้ามกำแพงนี้ไปได้

กำแพงที่สาม – การปรับตัวตามกระแสโลก

ยุทธศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจที่ว่ามาถูกขับเคลื่อนโดยพรรค PAP ผ่านนายกรัฐมนตรี 3 คนที่ครองอำนาจยาวนานข้ามทศวรรษกันทุกคน (ลี กวน ยู, โก๊ะ จ๊ก ตง และ ลี เซียน ลุง)

PAP มีจุดแข็งตรงที่สามารถปรับตัวทั้งตามกระแสและนำกระแสได้อย่างรวดเร็วเสมอ อุดมการณ์ของพรรคมีความยืดหยุ่นและเปลี่ยนแปลงไปตามยุคสมัย ในยุคสร้างชาติของลีกวนยู PAP เน้นย้ำหลักการ “สัมฤทธิ์ผลนิยม” (pragmatism) ใช้ทั้งแมวขาว แมวดำ และเครื่องจับหนู เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจและจัดการสังคม

แต่พอประเทศเริ่มร่ำรวยขึ้น PAP ก็หันมาเน้นหลักการตัดสินใจแบบ “เทคโนแครต” (technocracy) ส่งเสริมให้มีผู้เชี่ยวชาญและหน่วยงานเฉพาะทางในการจัดการประเด็นต่างๆ ตอนที่เศรษฐกิจเอเชียโตมากๆ ในทศวรรษ 1990 พรรคก็โหนกระแสโดยเอาหลัก Asian Values มาคานกับกระแสเรียกร้องประชาธิปไตยภายในประเทศ

แต่พอเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ คำว่า “เอเชีย” เริ่มส่อความหมายไปในทางทุนนิยมพวกพ้อง PAP ก็ปรับสโลแกนมาเป็น Singapore 21 หันมาเน้นความเฉพาะตัวและหลากหลายภายในของสิงคโปร์ เพื่อกระตุ้นการสร้าง “หุ้นส่วนทางสังคม” ระหว่างภาครัฐ เอกชน และประชาชน

ยุทธศาสตร์เชิงอุดมการณ์ของ PAP จึงสะท้อนความทั้งความฉลาดและความยืดหยุ่นของพรรคได้เป็นอย่างดี

กำแพงที่สี่ – การร้อยรัดผลประโยชน์ระหว่างพรรค รัฐ และประชาชน

อย่างไรก็ตาม PAP ไม่ได้หมกมุ่นแต่เรื่องอุดมการณ์เท่านั้น แกนกลางความสำเร็จในการครองอำนาจของพรรคอยู่ที่ความสามารถในการร้อยรัดผลประโยชน์ของกลุ่มพลังทางสังคมหลักๆ ให้เป็นเนื้อเดียวกับของพรรค

ในทางหนึ่ง กลุ่มต่างๆ ในสังคมล้วนต้องพึ่งพา PAP ค่อนข่างสูงทั้งในด้านเส้นทางอาชีพและชีวิตประจำวัน ข้าราชการที่มีผลงานเข้าตามักได้รับตำแหน่งระดับสูงจากพรรคตอบแทนในอนาคต ในขณะที่ประชาชนกว่าร้อยละ 80 ก็อาศัยอยู่ในบ้านหรือที่ดินของรัฐ

ในอีกทางหนึ่ง เมื่อสังคมวิวัฒนาการไปจนเกิดกลุ่มก้อนหรือประเด็นทางสังคมใหม่ๆ PAP มักเป็นฝ่ายรุกในการตอบสนองต่อพลังเหล่านั้น เพื่อจะสามารถเข้ามากำกับการเปลี่ยนแปลงที่อาจเกิดขึ้น ในทศวรรษ 1980 มีการจัดตั้งหน่วยงานพิเศษ เช่น Feedback Unit เพื่อให้ประชาชนมี “ช่องทาง” แสดงความเห็นต่อนโยบายสาธารณะ หรือในทศวรรษ 1990 ก็เปิดให้มี ส.ส. แบบแต่งตั้ง (Nominated MPs) ในรัฐสภาเพื่อเป็น “ตัวแทน” (ที่พรรคเลือกเอง) ของกลุ่มก้อนหรือประเด็นที่เริ่มมีพลังในสังคม (เช่น กลุ่มชาติพันธุ์ ประเด็นสิทธิสตรี) โดยไม่ต้องรอให้มีการเดินขบวนเรียกร้อง

PAP จึงไม่ได้ใช้เพียงอุดมการณ์เป็นเครื่องมือโน้มน้าวประชาชนเท่านั้น แต่ยังเสนอผลประโยชน์ที่จับต้องได้ตอบแทน จนทำให้กลุ่มต่างๆ ต้องหันมาพึ่งพาและสนับสนุนพรรค

 

สิงคโปร์โมเดล = สมดุลระหว่างการกดขี่กับความชอบธรรม

ความสำเร็จของ PAP ในการสร้างสิงคโปร์เป็นเสือเศรษฐกิจ โดยไม่ต้องเปลี่ยนตัวผู้ขี่เสือมาเกือบหกสิบปีจึงอยู่ที่การรักษาสมดุลระหว่างการกดขี่กับความชอบธรรม

เพราะถึงแม้รัฐจะเข้ามาควบคุมแทรกแซงเสรีภาพของประชาชนอย่างเข้มข้น แต่ก็ยังสามารถอ้างหลักการบางอย่างเพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับรัฐไปพร้อมๆ กันด้วย แน่นอนว่ามีการประท้วงและความไม่พอใจอยู่เป็นระยะ แต่โดยรวมแล้ว พรรค PAP สามารถรักษาสมดุลนี้ได้ค่อนข้างดีนับแต่ประเทศเป็นเอกราชจวบจนปัจจุบัน ด้วยกลไกทางสถาบันที่ยืดหยุ่นและส่วนผสมของนโยบายที่ส่งผลเป็นรูปธรรม

สิงคโปร์โมเดลจึงไม่ใช่แค่เรื่องของการมีผู้นำฉลาดอย่างลีกวนยู หรือการเปิดประเทศโดยไร้เงื่อนไข

ตลอดประวัติศาสตร์ทุนนิยมโลก ไม่เคยมีประเทศไหนที่ร่ำรวยได้ด้วยการมีเพียงผู้นำที่ดี และไม่เคยมีนโยบายหนึ่งใดที่การันตีความสำเร็จทางเศรษฐกิจระยะยาว

ระบอบเผด็จการที่ไม่กล้าปฏิรูปที่ดิน เปิดเสรีแบบไร้ทิศทาง ไม่รู้จักปรับตัวตามกระแสโลก และไม่สามารถร้อยรัดผลประโยชน์อันหลากหลายของประชาชน ย่อมไม่สามารถเดินตามรอยสิงคโปร์เป็นเผด็จการผู้มั่งคั่งได้ แต่มีแนวโน้มจะลงเอยเป็นสังคมปิดที่เศรษฐกิจชะงักงันเสียมากกว่า

ดูเพิ่มเติม/อ้างอิง

• ข้อมูล GDP per capita (current US$) จาก The World Bank

• ข้อมูลเสรีภาพทางการเมือง จาก freedomhouse

• บทความนี้ดัดแปลงจาก Veerayooth Kanchoochat “Tigers at Critical Junctures: How South Korea, Taiwan and Singapore Survived Growth-led Conflicts” ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของโครงการวิจัยเรื่อง Developmental State Building: The Politics of Emerging Economies ของมหาวิทยาลัย National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS), Tokyo.